30由此，审查依据由通常单数的宪法变为复数的宪法+法律，而审查对象就降格为宪法和法律之下的复数法规。

2008年改革，主要围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，着力解决机构重叠、职责不清、政出多门等问题。[6]1998年改革，按照精简、统一、效能的原则，转变政府职能，实现政企分开，调整政府组织结构，实行精兵简政。

比如提供教育或者控制犯罪。[75] 张晓光：《行政相对人在行政程序中的参与权》，载《行政法学研究》2000年第3期。[52]依行政院核定之‘全面推广政府服务流程改造整体规划报告，该项政府服务流程改造措施之目标及关键策略摘述如下：（一）民众不出门能办大小事，善用资通讯科技，持续创新政府多元服务管道，提供单一窗口服务，协助民众在行动载具上可快速取得政府服务。[33] 参见[美]罗伯特•B•登哈特：《公共组织理论》，扶松茂等译，中国人民大学出版社2011年版，第49页。其构建过程中，需要首先厘清以下基本问题：构建的原则是什么，各种方式的改造内容是什么，传统方式与新型方式的关系如何？这需要一个过程。

深化机构改革是一场深刻的时代变革。当柔性行为方式不能奏效时，必须依法采用强制性方式。[17] 认为合法化形式之间仅可以相互弥补而不得相互替代的观点具有合理性。

第107条规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。行政活动有三种合法化形式：功能与制度合法化、人事与组织合法化以及事务与内容合法化。依照合法化链理论，仅当行政活动可以通过不间断的合法化链追溯至人民或代议机关时，才可认定行政活动具有合法性。较之于法律、预算等手段，细节调控手段对相对方的约束力更强，给其留下的自由空间更小。

张力：《党政机关合署办公的标准：功能、问题与重构》，载《政治与法律》2018年第8期。事实上，人事与组织合法化和事务与内容合法化这两种合法化形式与我国传统上的用人和治事思想具有一致性。

任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。人民代表大会制度 一、问题的提出 2017年施行的《中国共产党工作机关条例（试行）》5条规定：根据工作需要，党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公。在党政负责人合一的情况下，只要能够确保负责人具有足够的人事与组织合法性，其决定具有事务与内容合法性，那么即使党直接介入具体的行政事务，甚至党和政府一起管理，也不会降低事务与内容合法化水平。但笔者认为，功能与制度合法化可以发挥类似基本权利制度性保障的作用。

（1）功能与制度合法化 功能与制度合法化是直接由宪法确立的一种合法化形式。要求各级党组织在宪法和法律的范围内活动，不仅不会削弱党的领导，反而可以加强党的领导。[24] 参见秦前红、陈家勋：《党政机构合署合并改革的若干问题研究》，载《华东政法大学学报》2018年第4期。虽然在政府各部门内部，我国宪法设定的人事与组织合法化水平有限，但完全可以通过事务与内容合法化予以弥补。

[19] 同前注[1]，秦前红、陈家勋文。正如上文所述，党的工作机关不属于宪法意义上的国家权力，不构成合法化客体。

作为在国家民主政治生活中实施行为并施加影响的统一体，人民承担国家对内和对外一切行为的后果并对其负责。正如上文所述，事务与内容合法化属于最本质的合法化形式，其所蕴含的手段也最为丰富。

因此，波肯弗尔德认为还应该在事务与内容方面提出合法化要求，也就是说各级行政活动在内容上也应该通过一条不间断的合法化链与代议机关相连接。虽然各级人大的地位要高于同级行政机关，但根据宪法的相关规定，细节调控原则上并不存在于人大和政府各部门之间。省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会以及设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会有权制定地方性法规。宪法赋予人大的上述职权体现了人大与行政机关之间的关系，属于我国人民代表大会制度的核心内容。县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。如果党内法规和国家法律存在矛盾之处，一般应当及时清理和修改党内法规，以确保社会主义法治体系的统一。

此外，宪法第71条赋予了全国人大及其常委会组织关于特定问题的调查委员会并根据其报告作出相应决议的权利。[25] 四、结语 党的工作机关与行政机关的合法化来源不同。

蒋劲松：《政党的国法治理》，载《法学》2016年第1期。照此，我国宪法中的人民仅指中央和地方各级行政单位全体选民的整体，是一种具有地域属性的政治命运共同体。

可见，各级政府有权任免各自部门的行政工作人员。在我国，依法行政体现在法律优先和法律保留两方面。

这种意义上的合法性也被称为民主合法性，本文所要讨论的合法性即指民主合法性。在我国，虽然中国共产党的领导地位使党内法规对国家权力产生了强大的影响力，党内法规通过调整国家机关中的党组织、党员的行为，间接触及对国家事务的治理，但其在传统上仍被视为一种团体组织的内部规定，[19]其合法性来源于中国共产党的合法性。合法化链理论得到了联邦宪法法院的认可，并在汉堡市外国人选举权案的判决中正式被采用，而波肯弗尔德正是本案法官之一。虽然依据《中国共产党工作机关条例（试行）》5条第2款，合并设立或者合署办公仍由党委主管，但党委的领导往往具有宏观的战略性特征，主要涉及行政工作的路线、方针、政策等内容，党委的主管既不可能摆脱法律的约束，又不可能排斥或削弱宪法确立的行政首长负责制。

即使新机关的党政负责人为同一人，也不得仅由党委来决定这一领导职务的人选，否则人事与组织合法化链将会断裂，这与人民代表大会制度不符。事实上，代议机关对行政权的控制，特别是政府各部门内部细节调控的实际效果在很大程度上取决于人事与组织合法化的实现程度。

3.事务与内容合法化 在党政合并合署改革之后，涉及最多的合法化形式当属事务与内容合法化。一些学者将合法性译为正当性，可参见李忠夏：《宪法变迁与宪法教义学——迈向功能分化社会的宪法观》，法律出版社2018年版，第43页、第210页。

在行政法规问题上，虽然依据最高法院判例，行政机关或经法律法规授权管理公共事务的组织有关信息的公开适用《政府信息公开条例》的规定，而党组织制作的党务信息以及党组织制发的党政联合文件一般不适用《政府信息公开条例》的规定，但这并不适用于党政合并合署的情形。（二）行政活动合法化水平的衡量 依据宪法要求，一切国家权力的行使都必须来源于人民，可追溯至人民。

[21] 参见姬亚平：《机构改革对行政复议与诉讼的新要求》，载《人民法治》2018年Z1期。在中央，既然宪法规定总理全面领导国务院工作并代表国务院对全国人大及其常委会负责，那么党政合并合署后的新机关应继续接受国务院的领导。依照我国宪法第62条第5项和第63条第2项，全国人大有权根据国家主席的提名，决定国务院总理的人选并根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选以及罢免上述人员的职务。下文将事务与内容合法化链分为两段并分别展开分析，第一段为人大与政府各部门的行政首长之间，第二段为政府各部门内部。

在党政机关合并合署之后，维持新机关行政活动的合法化水平是我国宪法的要求。虽然我国宪法确立了行政首长负责制，并相应赋予了行政首长最终决策权，但《中国共产党党组工作条例（试行）》21条规定：党组实行集体领导制度。

十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，这意味着改革的重点从以往行政系统内的大部制改革逐步转移到党政机关合并合署，旨在解决党和国家机构职能体系中存在的障碍和问题，加快推进国家治理体系和治理能力的现代化。[18] 参见陈征：《民主原则与行政程序》，载《求是学刊》2011年第2期。

[3] 参见高丙中：《社会团体的合法化问题》，载《中国社会科学》2000年第2期。第49条规定：公务员晋升职级，根据个人德才表现、工作实绩和任职资历，参考民主推荐或者民主测评结果确定人选，经公示后，按照管理权限审批。